생명윤리법 제조과정에 있어서 정책갈등과 조정에 관한 연구 = Policy conflicts and coordination of legislation on bioethics issues in Korea

• 저자 : 한성구
• 형태사항 : 235p. : 삽도 ; 26 cm.

• 일반주기 :

  참고문헌: p. 181-191

• 학위논문사항 : 학위논문(박사)-- 서울대학교 대학원: 협동과정 기술정책전공 2004. 2
• KDC : 350.123 4
• 발행국 : 서울
• 언어 : 한국어
• 출판년 : 2003
• 주제어 : 생명윤리법, 정책갈등, 정책조정

생명공학기술(biotechnology)의 급속한 발전에 의해 다시금 제기되고 있는 생명윤리(bioethics)의 문제는, 생명공학에 대한 세계 각국의 경쟁적 육성과 지원이 활발히 이루어지고 있는 현 시점에서...

생명공학기술(biotechnology)의 급속한 발전에 의해 다시금 제기되고 있는 생명윤리(bioethics)의 문제는, 생명공학에 대한 세계 각국의 경쟁적 육성과 지원이 활발히 이루어지고 있는 현 시점에서, 생명안전(bio-safety)의 문제와 더불어 인류가 공통으로 직면하고 있는 매우 중요하면서도 해결이 어렵고, 일면 오래된 과제 중의 하나이다. 또한 이 문제는 ‘이중효과’, ‘미끄러운 경사길 논증(the slippery slope argument)’의 지배 등 본질적 특성을 지닌 쟁점이기도 하다.
본 연구는 우리나라의 생명윤리법 제정을 위해 오랜 기간 여러 차례에 걸쳐 시도되었던 입법과정에서 나타났던 정책갈등이 다른 정책갈등 사례와 비교할 때, ‘생명윤리’라는 문제의 본질적 특성에 의거하여 갈등의 발생과 전개의 양태에서 차이가 있을 것이며, 이에 따라 정책조정 또한 고유의 특성을 나타낼 것이라는 문제의식에서 출발하였다. 연구목적은 우리나라의 생명윤리법 제정과정에서 생명윤리 주요 쟁점에 대한 정책지향과 철학의 차이로 형성되었던 참여 조직들의 집합체(이하 ‘행위자 성좌’)간 정책갈등의 주요 요인과 상호작용의 양태를 살펴보고, 갈등에 대한 정책조정 과정을 심도있게 탐색하고 기술하여, 생명윤리와 관련된 우리나라의 정책형성 과정을 규명하는데 있다. 제1의 연구질문(research question)은 생명윤리법 제정과정에 있어서 주로 행위자 성좌간 갈등을 야기할 수밖에 없는 조건과 원인은 무엇이고 이에 영향을 미치는 요인은 무엇인가? 또한 주요 쟁점은 무엇이고, 정책갈등은 어떤 특성을 가지는가? 에 관한 것이다. 제2의 연구질문은 이렇게 발생한 정책갈등이 어떤 과정을 거쳐 조정되었는가? 조정과정에서 주요 행위자와 행위자 성좌간들은 어떤 특성을 보이는가? 갈등 당사자 이외의 행위자의 경우 어떤 역할을 하였는가? 다른 분야의 정책갈등 및 조정과 차별화되는 점은 무엇인가? 등이다. 이론적 분석 틀로는 상호작용 지향적인 정책연구의 접근방법 중 하나인 ‘행위자중심 제도주의’(actor-centered institutionalism)를 기본으로 하였고 상호의존성에 관한 자원의존 이론 등도 활용하였다.
현재, 세계는 생명공학의 기술적, 윤리적 환경변화에 주목하고 경쟁적으로 생명윤리 입법화를 추진하여 이미 관련 법을 제정하였거나 노력 중에 있다. 우리나라도 생명윤리 문제를 두고 입법부와 행정부 모두 정책적인 해결의지를 보여 1997년부터 2003년까지 의원발의 아홉 차례, 정부 시안 세 차례 등 총 열 두 차례에 걸쳐 법률안을 마련하는 노력이 경주되어 왔다. 정부와 국회가 경쟁적으로 입법을 추진하는 과정에서 의원발의 법률안은 물론, 특히 정부 시안들의 경우에도 ‘생명공학 육성과 기술개발 지원’을 선호하는 과학기술부, 국회 과학기술정보통신위원회를 중심으로 과학기술 관련단체, 산업체, 정부출연연구원 등으로 구성된 「생명공학육성중심 행위자 성좌」와 ‘인간의 존엄성, 생명안전 및 윤리’를 중시하는 보건복지부, 국회 보건복지위원회를 중심으로 관련 시민단체, 종교단체 등으로 구성된 「생명윤리및안전중심 행위자 성좌」간에 생명윤리의 주요 쟁점에 대하여 정책갈등이 발생하였으나, 국무조정실, 규제개혁위원회에 의한 정책조정을 거쳐 현재, 「생명윤리및안전에관한법률(안)」이 법제처 심사 및 국무회의를 거쳐 국회에 제출되어 본 회의를 통과한 상황이다(2003. 12. 29).
연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 본 연구에서는 최근까지 논란이 계속되었던 우리나라의 생명윤리법 제정과 그 과정에서 나타났던 정책갈등과 조정과정을 탐색하였고, 제안한 분석 틀에 의거하여 주요 행위자 및 행위자 성좌간 상호작용의 양태를 심도있게 기술하였으며 그 특성을 분석하였다. 정책갈등의 양상과 과정에서 행위자 성좌간의 선호들, 전략들, 성좌의 구성 및 상호 네트워크를 시계열적으로 분석한 결과, 정부 부처를 중심으로 주요 시기별로 크게 변화하는 특성을 확인할 수 있었으며, 정책갈등 및 조정과 관련한 우리나라 고유의 특성들도 발견하였는데 주요 내용은 다음과 같다. 각 부처들이 생명윤리법 제정과 관련한 정책형성과정에서 관료가 주도하기보다는 전문 연구기관에 의해 창출되는 정책대안에 더 의존함으로써 발생된 정책갈등이 각 부처의 대리전 성격을 가졌다는 점이다. 또한 정책형성과정이 정책갈등과 조정과정을 거치면서 상당히 긴 시간이 소요되었으며, 국제적 정책문제 및 연구개발 성과 등 외부적 요인이 생명윤리법 제정과 관련 정책조정에 중요한 변수로 작용하였다. 한편, 최초 법률안에는 (가칭)생명윤리자문위원회의 위상이 대통령 소속 자문기구로 제시되었는데, 규제개혁위원회의 정책조정과정을 거치면서 심의기구로 변경된 점은 한국 정책조정과정의 특징을 보여 주는 사례이다.
둘째, 생명윤리법 제정과 관련하여 야기된 정책갈등의 원인이, 자원의존에 의거하여 새로운 영역에 대한 관할권 확장 요구 등 우리나라 고유의 다원적 정책결정 구조에 기인한 것이라기보다는, 오히려 행위자 성좌간의 생명윤리 쟁점의 본질적 특성에 따른 각 행위자 성좌의 정책지향과 철학의 차이라는 점을 확인하였다. 이는 기존의 사례연구와는 큰 차이점을 보이는 부분이다. 또한 주요 쟁점에 대하여 각 행위자 성좌가 가지고 있는 ‘윤리적인 틀’도 정책갈등의 발생과 조정과정에 중요한 영향을 미친다는 사실도 분석되었다.
셋째, 우리나라의 생명윤리 문제와 관련한 주요 쟁점으로는 체세포 핵이식 연구의 허용 여부와 생명과학 연구관리의 주무부처 선정 등 두 가지로 파악되었다. 이들 쟁점에 대한 정책조정은 국무조정실과 규제개혁위원회의 주도로 각 행위자 성좌간의 협의를 진행하여 최종 조정되었다. 다른 사례와는 달리 이들 쟁점을 둘러싸고 발생한 정책갈등과 이에 따른 정책조정 과정에서 정책갈등의 당사자라기 보다는 참여자로서 국회가 매우 중요한 역할을 담당하였으며, 시민단체, 종교단체, 과학기술 관련단체 및 산업계 등도 정책갈등과 조정에 지속적으로 관여하였음을 확인하였다.
넷째, 정책조정은 국무조정실 및 규제개혁위원회의 중재과정을 거쳐 결과적으로는 절충식 결과를 가져 왔으며, 입법사례 및 과정을 미국, 일본과 비교·분석한 결과, 우리나라 고유의 여러 특성들도 확인할 수 있었다. 전반적으로 미국보다는 일본과 유사하였으며, 생명윤리 문제의 중요성이 점차 증가하는 추세를 보였고, 각각의 의원발의와 정부제출 법률안 입법시도와 서로 밀접하게 연관되어 있었으며, 초기에는 생명공학육성법에 대한 개정안 형태의 입법을 시도하다가 점차로 새로운 별도 법률안을 제안하는 형태로 변화하는 행태를 보였다. 또한 안전문제와 윤리 문제가 복합적으로 다루어졌으며, 정부 시안에서 생명윤리법의 규율 범위의 경우에도 과학기술부의 경우 초기의 여섯 가지에서 두 가지(생명윤리위원회의 설치, 인간복제)로 범위를 대폭 축소된 반면, 보건복지부는 다섯 가지 최초안을 그대로 포함하는 특징을 보였다.
생명윤리법 제정과정에 있어서 정책갈등과 조정에 관한 특성 분석과 논의를 수행하면서 다음과 같은 이론적·실제적 시사점도 얻을 수 있었다. 첫째, 생명윤리법 제정과정에서의 정책갈등과 조정에 대한 설명적 도구로서 본 연구에서 제시한 분석 틀의 유용성을 확인한 점이다. 둘째, 생명윤리의 쟁점과 같은 특성을 가진 문제에 대한 정책갈등의 경우 기존의 연구들과 달리, 상호의존성에 의한 자원의존 측면보다는 행위자 성좌간의 정책지향과 철학의 차이에 기인한다는 새로운 이론적 시사점을 도출할 수 있었다.
본 연구와 같이 우리나라의 생명공학기술 정책분야 중 특히 생명윤리 문제에 관하여 광범위하게 특성분석 및 논의가 행해진 사례는 아직 없으며, 또한 주요국으로 미국, 일본과의 비교·분석도 극히 드물었다는 점에서 본 연구의 의미가 있다 할 것이다. 생명윤리법 제정과정에서의 정책갈등과 조정에 있어 우리 정부의 암묵적, 명시적인 노력들이 중요한 역할을 했다는 점 또한 다른 국가들에게 흥미로운 점으로 보여 진다.
그러나 본 연구의 한계의 하나로는 정책갈등에 대한 정부차원의 부정적인 시각 등으로 인해 관련 내용과 갈등 및 조정과정의 파악에 어려움이 있어 좀 더 심도있는 연구가 되지 못한 면이 있다.
후속연구에서는 우리나라의 생명공학기술 정책형성과정 전반을 대상으로, 이론적으로는 거래비용 모형(transaction cost), 구조화 이론(theory of structuration) 등으로 확대하여 후속 연구를 수행하고자 한다.